政策沟通：建立互信合作的制度框架

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政策沟通的内涵与外延

(一)基本内涵

“政策沟通”简称为“政治沟通”。古人常说“政治沟通与人民和谐”，这意味着国内政治是明确的，人民的心是珍妮弗。我们在这里谈论的是中国与“一带一路”沿线国家之间的治国经验交流，以及外交、经济甚至安全政策的对话、交流和协调。2013年9月7日，习近平主席在哈提出“丝绸之路经济带”合作倡议时，阐述了“政策沟通”，即“第一，加强政策沟通”。各国可以充分交流经济发展战略和对策，本着求同存异的原则，谈判制定促进区域合作的计划和措施，在政策和法律上为区域经济一体化开绿灯。”政策沟通在“五个环节”中居首位，这表明了它在“一带一路”倡议中的首要地位和前提。它不仅是实施“倡议”的政治基础和前提，也是“助推器”和“催化剂”，包括基于共同利益、共同理念(发展经济、改善民生、独立自主、合作共赢)和共同任务(和平与发展)的政治互信。

2015年10月15日，习近平在北京会见出席“亚洲政党丝绸之路大会”的主要外国代表时发表讲话，系统阐述了“政策沟通”。习近平指出，加快"一带一路"建设不仅有助于促进沿线国家的经济繁荣和区域经济合作，也有助于加强不同文明之间的交流和相互学习，促进世界和平与发展，这是一项造福于沿线国家人民的伟大事业。本着“共建共享”的原则，发扬开放包容、取长补短的精神，坚持互利共赢、共同发展的目标，追求以人为本、造福人民的宗旨，建设“一带一路”将给沿线各国人民带来实实在在的利益。习近平强调，政党和政治家要有远见和历史责任感，站在共同建设“一带一路”进程的前列，具体包括“三个使命”:一是“面向未来，脚踏实地”。“登顶”就是顺应时代潮流，做好顶层设计；“脚踏实地”意味着有条不紊地前进，争取早日收获。第二，“要加强对话，推进战略对接”。要紧密结合各自国家的改革和发展实际，围绕“一带一路”建设展开坦诚对话，为共同建设“一带一路”提出合作措施。第三，“要积极发言，凝聚各方力量”。政党和政治家应积极引导、协调和组织政治力量、智库媒体、工商企业和非政府组织参与“一带一路”建设框架内各领域的交流与合作，营造良好的政治、舆论、商业和舆论氛围。

(2)重大进展

2015年3月28日《推进丝绸之路经济带与21世纪海上丝绸之路共建的愿景与行动》发布后，“一带一路”建设进入务实推进阶段，政策沟通在过去半年取得初步成效。

习近平等中央和部委领导在出访期间，积极向目标国家宣传"一带一路",做好沟通和解释工作。例如，2015年4月，习近平访问巴基斯坦时，向巴基斯坦强调:“南亚位于‘一带一路’的海陆交汇处，是推动‘一带一路’建设的重要方向和合作伙伴。中巴经济走廊和孟中印缅经济走廊与“一带一路”关系密切，进展顺利。两条主要走廊的建设将有效地促进有关国家的经济增长，并为深化南亚区域合作提供新的强大动力。”

迄今为止，中国已与哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、卡塔尔、俄罗斯、科威特、柬埔寨、匈牙利等国签署了相关合作备忘录。中国分别与哈萨克斯坦和巴基斯坦签署了236亿美元和460亿美元的合同，与俄罗斯领导的欧亚经济联盟达成了对接共识。

(三)指标体系

基于共同发展战略，加强一带一路沿线各国政府间的合作，积极构建多层次的政府间宏观政策沟通机制，可以为开展务实合作、通过协商解决合作问题提供政策支持，实现双方利益的深度融合，最终实现共同发展的目标。东道国与中国之间的政策沟通可以在较高的政策层面上反映两国之间的共识和互信，是多党合作和交流的基础。同时，其自身的政策环境也反映了与中国整体政策沟通的稳定性和持久性。

在充分考虑现有研究成果和数据可得性的基础上，本报告从三个层面评价了东道国与中国之间的政策沟通程度:第一，领导人之间互访和伙伴关系所代表的政治互信程度以及政策沟通的有效性；二是以设立使领馆和签署重要文件为代表的合作机制的完备性；三是以政治稳定和清廉为代表的政治环境保障程度。频繁的政治活动、完备的合作机制和稳定的政治环境保障是反映和促进双方政策沟通的重要指标。

政治互信:东道国和中国之间频繁的高层交流从战略角度反映了双边政治对话。在互访中，两国领导人相互阐述政策理念，提出倡议，为双边关系进行顶层设计，参加经贸文化活动，增进互信，加深友谊，促进战略合作，达成战略共识，促进双边关系，这是两国政策交流的直接体现。双方伙伴关系的建立标志着战略层面的政治互信，促进了双方在各个方面的战略合作。双方在政策上的沟通有效性标志着政治层面上的一致性，是政治互信的体现。两国之间更频繁的互访、伙伴关系的建立以及政策沟通的良好有效性，从政治角度反映了两国之间更好的沟通。

合作机制:合作机制是两国建立多党合作的重要保障。双方设立了大使馆和领事馆，以促进和保障两国之间的多层面交流与合作。大使馆和领事馆越多，两国的政治关系就越深。双方签署的重要文件，如联合声明、合作计划、联合公报等，是双方建立合作共识的纲领性文件，体现了两国政策沟通的过程，保护了双方的权益。中国和中国签署的文件越重要，两国之间的政策交流和战略合作就越深入。

政治环境:东道国的政策环境决定了东道国与中国之间政策沟通的有效性和持久性。法律体系的完备性反映了一个国家法律体系的整体性，健全的法律体系是双方深入合作的组织基础。政治稳定反映了国家政治制度的动态有序性和连续性。政治高度稳定的国家能够保证政权的有序更迭和民族关系的稳定，这表现在没有暴力、政治混乱和尖锐的民族矛盾，这是多党合作的前提。腐败认知指数反映了政府职能的发挥程度。内部腐败会滋生社会矛盾和混乱，影响双边合作。

综上所述，东道国与中国之间频繁的政治活动、完备的合作机制和有保障的政治环境反映了两国之间的政策沟通程度，充分的政策沟通为促进双方合作共赢提供了重要保障。因此，构建了政策沟通的指标体系。

政策沟通分析

(a)总体模式

总体而言，政策沟通指数在“五环”分类指数得分中处于“潜在”水平，平均为5.57，表明中国与“一带一路”沿线国家的政策沟通水平有待进一步加强。

根据计算结果，沿线政策沟通指数最高的有12个“顺利”(8分及以上)国家，占19.5%，包括俄罗斯、巴基斯坦、马来西亚等国；有14个“好”(6-8分)国家，占22.22%，包括新加坡、土库曼斯坦、罗马尼亚等国；有31个“潜在”(3-6分)国家，占49.21%，包括克罗地亚、孟加拉国、捷克共和国等国；有6个“弱类型”(3个或更少)，占9.52%，即伊拉克、东帝汶、也门、叙利亚、黎巴嫩和不丹。其中，俄罗斯的“政策沟通”指数排名第一，标准化为10；不丹是最低的，只有1.77，这也凸显了国家间政策交流的不平衡。

(二)分项指数排名分析

该指标体系从政治互信程度、合作机制完备程度和政治环境保障程度三个层面衡量东道国与中国的政策沟通程度。根据计算结果，目前沿“一带一路”的国家政策沟通情况分为“顺利”、“良好”、“潜在”和“薄弱”四个等级。沿线国家政策沟通的一般指标和子指标之间的排序差异可以反映一个国家在子指标上的优势和劣势，为确定合作重点和薄弱环节提供参考(见表)。

1.平坦的乡村。沿线有12个平坦国家，占19.5%。从表中可以看出，大多数顺利国家的政治互信与合作机制的排名与整体排名一致，而政治环境安全的排名与整体排名相差甚远。然而，一些国家在某一分项指数的排名中出现了特殊现象。

2.好国家。在参与国家中，有14个好国家，占22.22%。好的国家总体排名较高，而次级指数排名则不同。

3.潜在国家。在沿线国家中，有31个好国家，占49.21%。在沿线国家中，数量最大，分布面积最广，国家发展水平也不均衡，各地区差异显著。从表中可以看出，政治互信的排名与整体排名是一致的，而政治环境和合作机制的排名则大相径庭。

4.弱国。沿线有6个好国家，占9.52%。在沿线国家中，人数最少，主要在中东，而且各项指标的排名都相对落后。因此，在实施“一带一路”的过程中，我们应该对这些国家采取更加审慎的态度，以确保实施“一带一路”的安全和有效性。

(三)分指数聚类分析

根据三个子指标的排序，该指标体系可分为以下四类。

第一类是政治互信和合作机制排名高，但政治环境很低；第二类是三个指标的排名相对均衡，排名相对较高；第三类是政治互信和合作机制排名很低，但政治环境良好；第四类是三项指标得分很低，整体政策沟通不畅。

根据每一类国家的特点，我们在实施“一带一路”时应有不同的侧重点:对于第一类国家，这些国家应被视为重要的发展对象，但在实施过程中，我们应确保安全和限制，以避免更大的风险；对于第二类国家来说，它应该被视为一个重要的突破对象。这些国家综合实力突出，可以增加合作，促进“一带一路”的顺利实施；对于第三类国家，我们应该加强双边政治互信，搁置争议，共同发展。同时，要完善合作机制，打好制度基础。对于第四类国家来说，在实施“一带一路”时，我们应该保持谨慎的态度，加强双方在各个层面的沟通，不勉强实施相关项目，抓住机遇，稳步前进。

政策建议

推进“一带一路”建设，必须警惕外部安全风险。首先，推进“一带一路”建设，原则上必须“稳中求进”，坚持“五个统筹”:一是协调周边外交和中国沿海开发；二是协调中国东西部和地理两条线、两个方向的发展；第三是海陆协调，不仅要靠陆地走向海洋，还要靠海洋扩大陆地；四是推动中国经济和人才“走出去”，加强海外利益的保障和保护；第五，统筹中央统一指挥，充分发挥沿边沿海省份的积极性，防止冒进，创新相关体制机制。

第二，在外交上，要突出重点，搞好关系。其中，“一带一路”应更加重视与俄罗斯的协调，积极增进信任，消除疑虑，促进共同复兴，争取在一定程度上与“欧亚经济联盟”对接，防止西方挑起中俄关系的纷争和分裂。同时，加强与中亚五国、上海合作组织、巴基斯坦、伊朗、土耳其和欧盟的沟通；在此过程中，我们应该更加重视与东盟，特别是与中国友好的国家的沟通，增加与印度、巴基斯坦、海湾合作委员会、阿拉伯联盟和非洲联盟的沟通。

第三，在安全方面，我们系统、扎实地推进中国海外利益的安全能力建设，包括:一是为“走出去”提供分类规划指导和服务，如贸易、投资和商务、留学、旅游、劳务输出、工程承包等。二是加强相关信息收集，对重点国家和高风险地区进行风险评估和预警。第三，加快自身实力和能力建设，为“走出去”保驾护航。加大导航、航空空、航空航天、网络等军民高科技研发投入，加快部署海外安全力量，自主创新海外供应基地问题，实现敏感海域定期巡航和待命。第四，大力扩大国际合作，包括反恐、情报共享和联合搜救演习。

(作者:陈向阳，中国当代国际关系研究所研究员；徐进，中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员)