【财讯】美国信用评级机构监管法律制度介绍及启示

本篇文章7223字，读完约18分钟

年02月26日10:51《债券》杂志 我有话说

摘要:本金融危机引起了全球对信用评级机构的关注，国际监管机构和各国围绕完全信用评级监管的法律以及信用评级机构的监管改革进行了积极的探索和实施。 本文以其中有代表性的美国为例，介绍了美国信用评级机构法律制度的发展过程、当前信用评级监督管理的法律框架现状和法律制度的第一个副本，借鉴国际信用评级机构的监督管理经验。

关键词:信用评级监督管理的启示

2009年4月，g20伦敦峰会确定将信用评级机构纳入金融监管范畴，在评级机构确保符合规范的国际执行标准后，由金融稳定理事会( fsb )、国际证监会组织( iosco )、巴塞尔银行监管委员会( BOS ) 各国和地区按照g20路线图设定的改革方向，积极加快信用评级领域立法改革的步伐和节奏。 其中，美国的监管改革具有代表性。 整理和拆除目前美国信用评级机构监管法律制度框架的发展和现状，对我国信用评级领域监管制度的构建提供启示。

美国信用评级机构法律制度框架的演变

(1)21世纪前，美国评级机构几乎走在联邦监管之外

美国信用评级领域在20世纪初成立初期没有受到监管部门的特别关注。 30年代大萧条后评级机构的声望高涨，监管机构开始重视。 1930年货币监理局在监督管理规则中首次引用信用评级限定投资范围，发挥了对投资者的参考作用。 1975年，美国证券交易委员会(以下称“sec”)在制定的1934年证券交易法下的证券企业净资产规则中首次采用“nrsro”一词，通过向特定的评级机构发送异议书( NO-ACTION )，由此 第一个获得nrsro资格的评级机构发展迅速，成为现在的三个国际评级机构穆迪、标杆和惠誉。

之后，联邦和州立法广泛引用了“nrsro”，利用外部评级结果对银行等金融机构进行监督管理，但相应的监管制度几乎是空白的，sec制定了规则rule436(g )，确定评级机构于1933年

(二)安然事件后，逐步加强监督管理

对2001年安然企业破产敲响了警钟，发现起重要作用的评级机构脱离了监管，开始了对评级机构的监管研究。 2002年美国议会通过萨班斯·奥克斯利法sec702(b )，要求sec研究评级机构在证券市场中的作用和作用1。 之后，美国开始逐步构建信用评级机构监管的法律框架，基本遵循“调查研究——国会颁布基本法律——监管部门根据授权制定具体实施规则——根据实践进一步制定法律”的构想

2006年9月，美国议会通过了《信用评级机构改革法案》(《credit rating agency reform act》，以下称《2006年改革法案》)。 该法案初步构建了以sec为nrsros唯一监督管理机构的制度框架。

2007年6月，sec根据《2006年改革法案》的授权，制定了6条《1934年证券交易法》下的细则，细分了《2006年改革法案》提出的监管框架。 2008年，sec在发表了对穆迪、基准、惠誉三个国际评级机构的检查报告的基础上，于2009年2月和12月修订了这些规则，加强了评级方法的透明度、评级表现的公开等。

(三)次贷危机后，立法改革密集登场

次贷危机后，美国反省了现有金融监管框架中的不足，立即在国会开始金融改革，评级机构成为了要点之一。 年7月，美国金融监管改革法案——《多德·弗兰克华尔街改革和顾客保护法案》颁布，在9个条款( sec.931-sec.939 )中制定了1934年证券交易法》的sec15e，追加了多个实质性副本:利益相 为了比较评级过程和方法，需要提高透明度，建立内部控制制度董事会，确定了独立董事的责任。允许sec检查nrsros以确认专家的责任适用于nrsros，关于上述制度

之后，sec根据法案的授权制定了《1934年证券交易法》下细则exchange act rule 17g-7 (年1月20日生效)，加强了abs (资产支持证券)评级中的新闻披露，年5月成为结构化金融产品评级

美国信用评级监管的法律框架现状

近年来，经历了金融危机推动的许多立法改革2，目前美国评级机构监管法律制度的覆盖范围明显扩大，复印件也更加充实和具体。 2006年改革法案3决定排除州立法对nrsro注册认证等管理业务的管辖权，因此州证券监督管理委员会只保存了调查nrsro欺诈行为并强制执行的权限。 这是因为现在美国评级机构的监督管理制度由联邦法构成，形成了上下两层的架构(详见图1 )。 。

图1美国信用评级机构的监督管理法律体系

图1 美国信用评级机构监管法律体系

(一)美国评级机构监管制度的上层系统

美国评级机构监管制度的上层系统是国会制定的基本法律，属于美国法典( united states code，u.s.c )系统。 这一级法律有《1933年证券法》、《1934年证券交易法》、《2006年信用评级机构改革法》和《年多德·弗兰克法》。 其中，后面的两个法案主要是补充和编纂《1933年证券法》、《1934年证券交易法》。 1934年证券交易法》是评级监督管理中最重要的文件，从注册申请业务、新闻披露、防止利益冲突、内部管理制度、采用非公开新闻、禁止损害市场公平秩序、sec对NRS的检查制度七个方面进行监督管理 该法律首先授予sec监管权限，特别是规则制定权，就个别事项规定了评级流程和方法、披露评级表现等基本重点。 以证券初次发行为第一限制对象的1933年证券法只规定了适用于评级机构的专家的责任。

(二)美国评级机构监管制度的下层体系

美国评级机构监管制度的下层体系是sec根据法律授权制定的行政规则，属于联邦法规( code of federal regulation，c.f.r )体系。 当前级别的规则包括证券交易法细则exchange act rules17g-1到rules 17g-7。 另外，sec以指定的结构化金融产品的评级与评级机构制定的rule 17g-8进行比较，征求意见。 这些规则对基本法律的实施有细致的可操作性规定。 sec的七条证券交易法实施细则从操作性的立场出发，以《1934年证券交易法》的复印件为中心提出了具体要求。 另外，sec、联邦储备系统、美国保险业联盟委员、货币监理局等联邦监督管理机构在自己制定的监督管理规则中引用nrsros的评级结果。 这些规定也与评级机构有关，但对银行和保险企业等金融机构自身行为的监督管理不影响评级机构的行为范围和方法。 而且，在年多德·弗兰克法提出减少监管规则对外部评价结果的依赖后，这些规则在各监管机构的立法改革中逐渐减少。 因为这篇报道很少讨论。

美国信用评级机构监督管理法律制度第一复印件

围绕《1934年证券交易法》的框架，美国信用评级机构监督管理法律制度的第一份复印件包括以下七个方面。

(一)注册申请业务；

至今为止，在“无异议书信”中认证nrsro的方法被指责为缺乏透明度，美国在2006年改革法4中允许sec制作评级机构注册nrsro的申请新闻表格，规定了申请中应该包含的4个基本复印件。 一是基本新闻，申请人的组织结构，申请的评级业务类别。 二是本机构评级业务的记录，即评级表现记录、评级流程和评级方法，以及10多家合格评级结果采用机构出具的说明书5。 三是内部制度建设的完善情况，包括非公开新闻的保护制度、职业道德规范四是该机构存在的好处冲突，支付给该机构最多的前20家公司是采用该机构评级结果的发行者和订阅者。

(二)新闻稿

加强评级机构新闻披露是危机后各国一致的监管改革方向，美国的改革措施更密集，最集中于评级表现、评级做法。 另外，abs评级是要点监督管理的对象，在新闻公开方面有专门的规定。

1 .评价表现

2006年改革法案》只是简单规定了评级机构在注册nrsro时提交评级表现新闻，在取得nrsro资格后，根据sec的要求在企业网站上公开。 《年多德·弗兰克法》6进一步公布了nrsro编制的债权人或证券的初始评价和跟踪评价，允许sec制定细则，强调了公开的三个基本要求:第一，nrsro机构具有可比性第二，公开的评价将各种类型 第三，应对这个nrsro的商业模式的好处。

根据这三点要求，sec从两个方面规定了证券交易法细则rules 17g-2(c )中公开的具体复印件:另一方面，nrsro是已经发行的评级超过500家公司的注册评级业务中的被评价债务人或被评价证券的发行者， 一方面必须在那个网站上发表相关评级日期、等级、履历，另一方面nrsro必须在企业的网站上公布2007年6月26日以后进行的初次评价。

二.评价过程和方法

美国总是不对评级机构的评级流程和方法进行实质性干预，并规定评级机构在注册nrsro时提出并公布评级方法。 次级贷款危机后，美国为了防止nrsros的随意评价影响了市场的稳定，因此年多德·弗兰克法7要求nrsros建立内部控制制度以保证遵守评级流程和做法，除此之外，第一，在新闻公开方面 第二，发布评估结果和评估方法第三，对获得评级结果的基础数据、评级过程和方法所依据的假设进行统一风格化的披露。

3.abs新闻披露

年多德·弗兰克法8对abs评级中的新闻披露提出了更高的要求。 也就是说，abs发行者、销售商必须公布第三方尽职调查的复印件，允许sec制定细则。 因此，sec于去年5月18日提交了细则rule 17g-8的建议书。 现在正在征集意见。

sec在证券交易法细则rules17g-5中规定，作为结构性交易评级采用的评级机构必须向提出其他所有要求的nrsro机构提供结构化金融产品的所有评级新闻和数据等。 据rules 17g-7介绍，年9月26日以后，nrsro在发表abs评级新闻时，必须附上关于该资产证券化的资产回购陈述、保证及执行机制的复印件。

(三)好处防止冲突

评级机构要平衡地发挥市场新闻的不对称，重要的是巩固评级机构的独立性。 美国在《2006年改革法案》中提出了防止利益冲突。 之后，《年多德·弗兰克法案》9从人和事两方面要求nrsro建立三种制度，即离职者的回顾审查、特定员工的变动报告制度和业务隔离制度，并在sec中制定细则，现在sec对这三种制度

1 .好处冲突类型的区别

sec分为证券交易法细则rule 17g-5中相对禁止的和绝对禁止的两类。

一是相对禁止的好处冲突。 在nrsro申报资格时公开或建立了相关管理制度的前提下，这种冲突可以在一定条件下存在。 具体而言，一是发行者支付模式，即评价对象证券的发行者或销售商、评价对象债务人支付，二是除了向发行者、销售者或被评价债务人提供评级服务之外，还提供其他收费服务的子业务 三是订阅者可能利用评估结果为监管或交易带来利益。 第四个是nrsro内部人员与评级对象有利益关系第五个是申请注册时公开的好处冲突。

二是绝对禁止的好处冲突。 如果相对禁止的好处冲突升级了，就必须绝对禁止。 具体来说，包括委托顾客支付的费用达到一定比例在内的附属业务在影响具体评价结果的nrsro中参加特定评级的人，具有评级对象和优点。

2 .向sec提交财务报告

在财务报告中，《2006年改革法案》10对sec也给予了简单的立法许可。 据此，sec制定了证券交易法实施细则rules 17g-3，要求nrsro提交财务报告，除了基本、审计的财务报告外，还必须证明会计年度内拆师的报酬总额、大客户状况、不同来源的收入分类。

3 .评级业务和市场业务的隔离

《年多德·弗兰克法》允许sec制定细则，防止nrsro的市场推广业务正确影响评价的公正。 然后，sec允许对违反该规定的nrsro暂停执行资格，进行取消nrsro资格的处罚。

4 .离职人员审查制度

《年多德·弗兰克法》要求机构建立对退休人员的回顾审查制度，sec必须定期检查评级机构的制度。

5 .特别人员调动的报告和公布

根据《年多德·弗兰克法》，过去5年在nrsro中对上级管理者或评级业务有一定决定权的人，在该nrsro过去1年中进行的评级相关的债务人、发行者、销售商中工作，nrsro知道吗？

( nrsros必须建立内部管理制度

1 .内部控制制度

2006年改革法11要求nrsros建立内部控制制度，确保评级业务遵守评级政策、流程和方法，并向sec提交内部控制年报。

2 .合规负责人

2006年改革法案》12只是规定nrsros指定合规负责人要监察nrsros非公开新闻的采用、好处冲突防止的执行、证券法律、sec规则的遵守情况。 年多德·弗兰克法进一步规定了合规负责人:一是限制职务行为的范围，即评级业务、评级方法和模式的制定、不得参与市场宣传业务二是要求财务独立，即合规责任 第三，解决nrsros职员或招聘人员对nrsros进行的评估结果、评估流程和方法比较的投诉。 四是合规专员编写合规年度报告，证明合规、伦理规范和内部好处竞争管理制度的变化。

3 .董事会和独立董事会

年多德·弗兰克法13规定nrsros设立董事会，监督评级政策和程序机制、好处冲突防止机制的建立和执行。 内部控制制度的效果职员的报酬和晋升机制。 此外，该法案还对独立理事作出了基本规定。

4 .业务记录的制作和保留

sec在证券交易法细则rules 17g-2中要求nrsro对相关内容进行记录，允许自己或第三者保存3年。 记录的复印件概括分为两个方面:一是业务概况，如顾客情况。 二是具体的业务操作记录。

(五)非公开新闻的录用制度

sec在证券交易法细则rules 17g-4中就采用非公开新闻提出了三项禁止行为:一是不当传播行为，即在评级业务中取得的非公开新闻在nrsro内部或外部不当传播；二是将非公开新闻 即，nrsro内部的人掌握了评级业务得到的非公开新闻后，购买、销售相关证券和货币工具等获利的交易行为的第三个是，事先分发评级结果，即在评级结果发表之前，nrsro的内部或

(六)禁止损害市场公平秩序的行为

三个国际评级机构100年的声望对其强大的市场有很大影响，鉴于评级机构在资本市场中的特殊作用，有必要采取不损害市场公平性，制约市场垄断地位的行为。

sec在证券法实施细则( rules 17g-6 )中规定禁止三种损害市场公平秩序的行为:一是强制销售行为二是评价购买行为三是以限制竞争为目的操作评级。

(7)sec对nrsro的现场检查

危机后，美国不是被动接受新闻，而是积极出击——年多德·弗兰克法确立了sec对nrsro的检查权(至少每年一次)，切实管理nrsro相关制度的执行情况。 具体来说，年多德·弗兰克法1是允许sec对nrsro进行年度检查，包括检查执行权、处罚权及相关规则的制定权在内的第二个方面是业务是否合法合规、利益冲突的管理、职业道德规范的追求、内部监督 三是向sec公布检查中发现的问题、检查对象的回答、包括相应纠正在内的检查情况。 现在sec没有发表相关细则。

结语

比较有效的监管制度有利于规范评级市场秩序，促进评级机构提高评级结果的质量，特别是对处于初期阶段的中国评级领域来说，要求更迅速的发展和国际金融体系中的发言权，使更完整的监管制度深入迅速的发展 我国的评级领域在政府的推动下自上而下地被引入，因此从评级机构诞生之初开始，也产生了对比评级机构的规范性框架。 但是，由于市场环境等因素的限制，中国评级领域的监管制度还存在很多不足，必须完善。 美国的信用评级监督管理法律制度可以说是历史上最早、危机后编纂最多的，无论是框架体系构建还是具体的制度设计都有一定的参考意义。 因此，我国在相应的制度建设中，需要充分理解并适当借鉴(美国信用评级机构监督管理法律制度的重点见附表1 )。 。

附表1美国信用评级机构监督管理法律制度的重点

首次申请、再次申请、补充材料、撤回申请；更新注册新闻、年度确认、撤回注册、公开申请新闻的程序规定

注:.reportontheroleandfunctionofcreditratingagenciesintheoperationofthesecuritiesmarkets，sec，2003年1月。

2 .以下讨论与具有nrsro资格的评级机构相比，nrsro以外的评级机构没有在特别的监管中规定，在证券法和证券交易法中受到普遍适用于资本市场所有主体的证券欺诈条款的通常制约，因此在此进行讨论

参见1934年证券交易法exchange act 15e(o )。

4 .参见《1934年证券交易法》exchange act 15e(a )。

5 .此类说明书用于说明申请人进行的评级已被这些录用者采用了三年以上。 申请人必须对可申请的各种评级业务(金融机构、保险企业、工商公司发行人、资产证券化发行人、政府证券和市政证券)分别提出说明，各种债务人得到了2家以上投资者的认证。 2006年8月2日前收到sec无异议信的评级机构可以免除提交证书。

6 .参见《1934年证券交易法》exchange act 15e(q )。

7 .参见《1934年证券交易法》exchange act 15e(r )。

8 .参见《1934年证券交易法》exchange act 15e(s)(4)。

9 .参见《1934年证券交易法》exchange act 15e(h )。

10 .参见《1934年证券交易法》exchange act 15e(k )。

1 .参见《1934年证券交易法》exchange act 15e(b)(3)。

2 .参见《1934年证券交易法》exchange act 15e(j )。

参见1934年证券交易法exchange act 15e(t )。

作者单位:中债资信判断有限企业研究开发部陈代娣陶丽博责任:印颖廖雯