【财讯】政策性银行往事

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位于北京西长安街两侧的单位是一切起源优越，还是神秘安静的中央机关，是有背景的中央企业总部。

从新华门向西走，越过红瓦绿树的中宣部和雄伟的中央组织部，就可以陆续看到金融机构和实力中央企业的办公楼。 去复兴门内大街和荃黥阁路十字路口，你会看到有蓝色玻璃窗帘和仿古钢结构屋顶的建筑物。 这就是国家开发银行的总部大楼。

曾经获得中国建筑工程鲁班奖的这栋高楼，除了采用玻璃幕墙和钢梁桁架等现代要素外，还加入了台基巨柱和斗拱坡屋等古建符号，中西合璧的势头卓越。 但是，这座建筑物建成时，对路过的行人来说，最引人注目的是站在门前的“九龙牌坊”。

雕龙的牌坊颜色鲜艳，煜熠熠生辉，在西长安街和延长线上安静内敛的现代化建筑中，特别引人注目，让人联想到很远。

鸟居背后的这个金融机构，在媒体舆论中不像之前的建筑物那样宣传。 在这个行业重要的政策性银行，卷入大众焦点和热议的机会很少，多年的习性保持了低调神秘的特征。 我喜欢和其他两个政策性金融机构一起躲在中国经济布局的背后。

但是，它通过天赋的无数触角，深入到人们的生活中。 从纵横密集的高速公路网，到火一样的小屋化改造，从拦河坝，到河流不停的港口码头，中国特色的政策性银行以秘密的方法，参与了中国经济奇迹的大部分细节。

政策性银行是建立“中国模式”的无数事物中极其重要的一环。 所有那些故事和争论都始于1994年。

01

摆脱计划经济牢笼的中国经济，并不是用简单的“搞市场经济”这个词就能随便成功的。 中国这个经济体制框架，是90年代铸造的:从前期统一思想和三角债务的完善，到中期税制改革和社会保险的确立，再到后期国企的裁减，坏账剥离和入世谈判，只有啃这种硬骨头，才是新世纪15年前中国经济的飞跃

现在回头看这些硬骨头，哪个不是麻木头皮的万丈深渊？ 在考验改革者智慧和魄力的时代，1994年确实是值得大书特书的一年。

94年前，中国财政结构化障碍已经非常明显:包括税制下的中央财政收支不匹配，但地方税收钵满，中央对诸侯的管理能力不断下降。 在这样的背景下，担任副总理的朱镕基推进税制改革，带着60人以上的队伍，花了2个多月跑了17个省，反复谈判，最终确立了国税地税分流的体制，一直持续到现在。 [1]

金融业也推进了影响深远的改革: 1994年，国家剥离商业银行中与政策性金融有关的部分，建立了三家政策性银行，其中中国进出口银行支持对外贸易，中国农业开发银行支持中国农业银行剥离的农业政策性金融

政策性银行的成立似乎与分税制没有太大关系，分税制改革与1994年颁布的《预算法》和1995年颁布的《担保法》一起，将地方政府的财力关在笼子里，使从前的诸侯强烈服从中央服帖。 在地方政府试图平衡财政收支的努力中，政策性银行获得了巨大的增长空间，特别是国家开发银行。

1994年4月14日，在北京八里庄裕龙酒店的临时租赁办公室，国家开发银行宣布开业，4月14日在“试试看吧”的谐音中，意味着这家银行正在摸索开拓的使命。 [3]

国开行的第一个领导班子也预示着将来的业务方向。 第一代首付姚振炎毕业于上海交通大学土木系，长期从事水利水电事业。 两位常务副总裁屠由瑞和周道炯也分量充足，前者一直由铁道部从事，从官到副部长，铁路投资管理非常严格，人送绰号“屠一刀”。 后者从建设银行总裁的职位上提升，财政和基础设施经验丰富。

创业阵容豪华，摇摇晃晃的开始不容易。 刚成立的国家开发银行在资金来源方面面临着两个主要问题:国家开发银行不能像商业银行那样提取公共存款，需要发行债券募集资金。 那时的中国债市很荒芜，不能用市场化手段负债，依靠中国人民银行的行政命令，摊派给其他金融机构的头，价格很高。

在放贷方，国开行的大部分项目都是投资大、周期长、风险高的政策性项目，基本上不计算可靠的财务收益率数据，借款人将其视为“第二财政”，只偿还借款。 另外，国开行只有北京有光棍司令部，所以没有分店，必须把贷款送到各地的项目，委托商业银行贷款，效率很差，不能管理风险。

在这样的背景下，国开行的不良资产率急速上升，在1997年的亚洲金融危机期间，这个数字上升到了42.65%。 技术上，这三年刚成立的银行打雷，多次倒闭。

转变发生在1998年。 这一年，国家开发银行迎来了两位新领导人:一位是从中国人民银行副行长岗位调动的新掌门人陈元，这位沉默的53岁中年人是党内最了解经济的元老陈云之子。 二是在财政部长期从事债市管理的高坚，这位温雅博学的学者型官员担任总经济师和资金局局长，他后来被称为“中国债券之父”。

陈元1945年出生在延安，随着父亲的脚步，目睹了新中国大部分历史的转变。 陈元的事业起点很高，39岁担任北京市委常务委员会，之后的职业轨迹弯曲来到了金融口。 他于1987年调到中国人民银行担任副职，担任11年副行长后，于1998年来到负担沉重的国开行。

陈元在北京市工作时，曾经组织了北京青年经济研究会，其中有日后的周行长和马副总[4]。 1986年，他主导了“中国经济紧密运行”的主题研究，动员了数百名青年学者，显示了不少号召能力和职业抱负。 但是，这些理论的积累在中央银行很难发挥作用，但与产业和政府很好地结合的国开行反而提供了合适的舞台。

虽然有舞台，但42.65%的不良资产率是自己交给陈元的。 这种无米煮饭，几代都没用。

国开行处理这个问题，依然是朱相的铁腕改革。 1999年，成立了长城、信达、华融、东方等4家资产管理企业，用于接收从4家商业银行剥离的1.4兆不良资产。 国开行也乘坐这辆顺风车，信达接管了国开行1625亿不良资产中的1000亿，债转股处理了188亿，不良率大幅下降。

通过各种方法，国开行的资产不良率终于在2002年下降到1.77%。 然后，在高坚的主持下，债券筹资也取得了很大突破:他们首先将发行方法从行政派的购买转变为市场化发行，另外独创地发售了浮动利率的长时间债券。 此后，摩根士丹利首席经济学家斯蒂芬·洛奇评价说，高坚“为中国债市奠定了基础”。

债券筹资的突破使陈元手握弹药，不良率的下降可以使他释放手脚，这时他需要足够深度的池塘来匹配国家急剧膨胀的筹资能力。 但1998年以后，朱镕基为拉动内需启动了房地产领域，各地城市基础设施建设的箭在弦上，这为国家突然打开了万亿级的大门。

他需要试验田，通过别人没有走过的路，在此基础上建立了政策性金融帝国。 这个试验田最终选择了不出名的地方。 安徽芜湖。

02

1998年8月安徽芜湖是一个与长江相邻的小镇。 对芜湖市民来说，茶前饭后最大的话题是那场惊险的洪水，很多人不知道他们的命运会由位于北京的银行改变。

税制改革后，地方政府的财政收入大幅下降，只能“吃饭”。 94年的《预算法》和95年的《担保法》就像两条绳子一样，紧紧绑住地方政府的手脚，用财政的钱投资基础设施变得奢侈了。 所以，如何从追加途径获得钱成为各地方高官最想解读的课题。

这时，获得天量便宜信用的国家开发银行成为了地方政府的座上宾。 最初迈出这一步的是安徽省，国开行于1998年8月达成协议，具体试验田被选为与安徽省长江相邻的芜湖市。

安徽省与国开行投融服务合作协议签字仪式，1998年8月，前排左二为安徽省长回良玉，左三为国开行行长陈元

领导挥手后，执行者摇了摇头。 国开行与芜湖市政府密切合作，进行了四项未来对中国经济有巨大影响的“创新”。

首先，在国开行的建议下，芜湖市政府设立了名为“芜湖建设投资有限企业”(以下简称“芜湖建设投”)的公司，以该公司为贷款主体。 芜湖建投的身份不是政府而是公司，因此绕过了1994年的“事前算法”。

其次，芜湖市政府在芜湖建设中投入了大量土地储备和高速公路等高质量资产。 芜湖建投以这些资产为抵押品，向国家贷款，地方政府可以“置身”，不需要保证这个过程。 就这样绕过了1995年颁布的《担保法》。

再次，芜湖建设投入财务质量差的项目(通常方法不能获得贷款)，结合财务质量好的项目，申请贷款，打包还款，哪个现金流好的项目(例如高速公路)现金。

最后，国开行进一步，“卖地收入”也成为抵押品。 2002年，芜湖市政府授权芜湖建设“以土地出让收益担保为第一偿还保证”，向国开行申请了10.95亿贷款。 也就是说，银行先放贷，政府收钱进行基础建设，然后卖地还钱。

这个模型后来被总结成“芜湖模型”，芜湖建投这样的公司日后在神州大地开花，这就是有名的“地方融资性平台( local government finance vehicle，lgfv )”。

坊间对谁发明了lgfv一直有争议，很多人认为是黄奇帆，是他在重庆创造的“渝富模式”的证据。 但是，黄奇帆在重庆的经济奇迹同样离不开国开行的金融支持，“渝富”只是“芜湖”的改善和补充。 关于1998年之前的任何城市投资企业(例如上海1992年成立的城市投资控股)，都与lgfv的最终形态不同。

lgfv在芜湖取得了空前的成功。 在廉价信用的支持下，芜湖城市建设迅速脱胎换骨，片状建筑被拔掉了。 芜湖城总资产从319万上升到214亿，培育汽车、建筑、建材、旅游等支柱领域，受其牵引，作为银行抵押品的土地，挂号费价格持续上涨，这是整个环节链控制风险的关键。

安徽芜湖，年

在中央，这个模式最初引起了不少争论，反对者这样的大投资失控，最终引起了巨额的放贷，连朱镕基都找陈元说:“听说你一次给了一个城市几百亿美元？ ”。 但是在陈元眼里，只要中国的城市化还没有结束，抵押品的土地价格上涨，这个模型就没有问题。

芜湖成功，全国各地城市纷纷到来，国开行在全国攻城一点一点开始。 到2006年为止，商业银行经常在旁边游览，但实际上无法抑制入场的冲动。 2008年金融危机后，中央政府改变了对地方融资平台的态度，各大商业银行终于开始跟进，人类历史上最大的城市建设高潮到来。

高速公路？ 借我！

港口码头？ 借我！

轨道交通？ 借我！

工业园区？ 借我！

产业新城？ 借我！

……。

整个国家变成了大工地，一片摩天大楼成为空地，四通八达的桥梁道路迅速扩展，高铁机场等基础设施彻底改变了古老的华夏大陆。 随着这前所未有的城市化进程，国开行的债券发行量从1999年的1581亿元上升到去年的1.65兆元，总资产也飞跃增长。

国开行投了这些期限长、利率低、规模大的廉价信用，投资哪里、哪里有就业和gdp，于是问题就出来了。 这么宝贵的资源，我到底要借给谁呢？

03

年，两位外国财经记者henry sanderson和michael forsythe写了一本《超级银行:中国国家开发银行如何改写金融规则》。 在书的序言部分，他们画了这样的场面。

穿着迷彩服和伞兵鞋的乌戈查韦斯( hugo chávez )迎接了特别的客人。 这个客户是世界上最有实力的银行家，在过去四年里至少借给了查韦斯政府400亿美元，也就是委内瑞拉人1400美元。

客人有点多余，快要超过他66岁的实际年龄了。 他一边喝菊花茶，一边在桌子对面看着化疗头发变薄的查韦斯，递给了他一本600页的书，里面写了关于委内瑞拉应该如何建设、管理和运行港口、公路和铁路的建议……

这个客人的身份，恐怕从网友那里很容易推测出来吧。 国开行向委托国提供了400多亿美元的贷款。 对此，美国从1946年到1952年期间，战后向德国提供了292亿美元的贷款从2003年到2006年期间，向伊拉克提供了289亿美元的贷款。

与国民的认知相反，国开行对委员会的贷款保证了石油收入，委内瑞拉国内的通货膨胀很严重，但偿还能力没有受损。 中国关于委员会的其他建设投资，大部分采用“买方信用”的方法，回到了出海公司的账户，例如建设发电厂的中国水利水电建设集团，为委员会提供了建设铁路的中国铁。

国开行对venezuela贷款数据与原油进口数据

这种“买方信用”广泛存在于国家发行的海外业务中。 以航道和中兴为例，两家公司都有国开行100亿美元以上的信用额度。 年巴西固话项目中，国开行为航道的巴西客户提供了廉价贷款，只收取4%的利率(市场利率为5.99% )，提高了航道产品的竞争力。

2007年，国家开发银行为中兴通信埃塞俄比亚电信项目提供了15亿美元的“买方信用”。 这个项目是埃塞俄比亚的“一号项目”，建设了整个国家电信互联网。

在埃塞一号项目中露面的国开行员工， 《中国力量：驰骋非洲的巨龙》，nhk，2008年

国开行的海外贷款对象除了支持本国公司外，往往是一带沿线国家和非洲中南美任何中国人民的老朋友，领导人都可以从任何地方打电话。 但是，国内积分贷的对象必须有点讲究。

2003年6月，陈元患有“非典”疫情，来到天津，与当时天津市委书记戴相龙签订了当时最大的单一贷款合同，总额达500亿元，支持滨海新区的建设。

2005年1月，国开行与辽宁省政府签订协议，给予辽宁省500亿开发性金融软件贷款额和10亿元技术援助贷款，支持辽宁老工业基地振兴和小屋化改造。

2009年6月，国开行计划向重庆市投入600亿元信用资金，主要用于公路、城市基础设施、水利、铁路、电力、轨道交通等重要项目的建设。

每个熟悉历史逻辑的人都知道自己拥有巨大的资源。 有时不是好事。 “匹夫无罪，手头合适”，在平衡各方利益的过程中，经常疲于奔命。

陈元2008年卸任国开行长一职，年卸任国开行长一职，但之后的骚动与他无关。 他留下的是开发金融理论和资产超过1.32兆美元的巨大银行。

但是，2005年他拍照参加的辽宁省小屋化改造项目可能没有料到十年后对中国人民的生活产生了深远的影响。

04

2004年末，当时辽宁省党委书记冒着零下29度的寒冷，视察了抚顺市东洲区的莫地沟，被眼前小屋区的贫困和寒冷所折服。 几天后，他给陈元打电话，在三十五年内，政府每年拿出三四亿，国开行再支持一点，完成小屋区的改造，可以吗？

莫地沟棚户区，抚顺市，2004年

小屋区的改造，每个人都知道是巨大的民生和业绩工程，但最大的问题是改造的资金来源。 小屋区的改造基本没有利润，用市场化手段募集资金不容易，不能应对钱的问题，魄力大，也是没有米的煮饭。 陈元在与国开行党委成员协商后回答说:“这件事意义重大，将全力提供融资支持。”

得到资金保障，辽宁省小屋改造项目最终顺利完成，截至211年，211万户小屋区居民改善了居住环境。 随着新政府的上任，小屋区的改造范围从辽宁升级到全国，具有丰富货架改革经验的辽宁省委副书记陈政高调任住持部长，全国性货架改革一触即发。

对国开行来说，支撑辽宁一省的小屋区改造项目还在范围内，但全国性的小屋改造，逐渐变得力不从心。 5年，为了对抗全国经济低迷，中央提出了3年的棚屋改革计划。 也就是说，每年完成1800万套棚户区改革任务，到了年，任务又追加了代码: -年改造1500万套。

在财政紧张的中央和地方，只能拿出13%的资金剩下的80%由政策性银行支付。 这种天分的资金诉求，对总资产16兆的国开行来说，也是无力的数字。 因此，中央银行祭奠货币当局的终极武器——变态印钱，支持棚屋的改造。 这种兑换方法是一种称为担保补充贷款( psl )的工具。

原理可以用简单的类比说明:假设国开行有两个项目，项目a和项目b、a项目首先向国开行申请融资，得到批准。 b项目也向国开行申请了融资，但国开行真的没钱，所以抵押了a项目的信用资产，向中央银行再借了一笔贷款，发放给b，这种融资叫psl。

信用资产的再抵押是变相的货币投入。 简单来说，中央银行就是拉出粗水管，经由国开行和地方政府，插入三四线城市的小屋区，拧水龙头。

在中央银行psl的驱动下，国开行的棚改专业贷款逐渐成为新贷款的主力。 结果还表明，随着水龙头的扩大，三四线城市的房价开始上涨。 领取货币化补偿金的居民以此为本金，向银行借了一点钱，购买了附近的商品房，不知不觉完成了史上最大的库存移动运动。

据统计，棚户区改建的货币化配置对三四线商社的牵引效果很大。 小屋区改造刚进入全国之年，这种牵引效果为3.9%； 到了年，拉效应达到了14.6%。 年和年，三四线城市大众的购买欲望已经充分点燃，自愿完成了清仓行为，商品牵引效果完成了历史使命，开始逐渐减少。

隐藏在中国经济版图背后的政策性银行从未像这次这样直接有效地影响过数亿普通老百姓的生活。

平心而论，psl驱动的棚子货币化是中央银行把罕见的货币水龙头直接放在底层的人们身上。 但是，这种方向性缓和带来的长期副作用在今后几年逐渐出现。

05

中国政策性银行的诞生、危机、再生、辉煌是这个世界第二大经济体所有政商故事的缩影。

他们是富裕的敌国金融巨头，仰望令人窒息。 但是，那些也只是中国巨大经济管理系统的一枚棋子。 领导要去哪里，那该放在哪里？

年2月，国家开发银行门前的九龙牌坊被命令撤走。 这座雄伟的建筑物失去了这张鲜艳的名片，再次躲在西长安街的灰色人群中，像以前的安静沉默一样。

中国政策工具箱的棋子还有很多，它们给了中国经济很强的跳跃能力。 当然，在这样的发迹下，普通人的命运会无情地改变。 这里面还有一个话题，谁受益，谁付钱。

参考资料:

[1]. 94税改内幕，馀亦清，年

[2] .国家开发银行:推进自我重建和金融体系重建，徐奇渊，《开发性金融研究》年第四期

[3] .开发金融创世纪，吴雨珊，年

China‘s superban，sanderson forsythe，

[5] .十年小屋的回忆，华尔街的见闻，年

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