人民日报：三方面解决地方政府控杠杆

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近年来，我国负债率快速上升，地方政府债务存在一些需要解决的“风险点”:地方政府偿债能力普遍下降，部分地区债务风险加大，地方政府非法或变相担保债务的情况仍时有发生。《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》近日提出，要完善政府投资体制，充分发挥政府投资的导向和带动作用，加快地方政府融资平台的市场化转型。

“去杠杆化”是供应方结构改革的五大任务之一。在这个过程中，如何控制地方政府的“杠杆”风险？

放大财政政策的积极影响

“今年，中国分阶段提高了财政赤字率，积极财政政策明显增强，为应对经济下行压力、推进改革提供了重要支撑。”据山东省财政厅负责人介绍，从地方政府债券发行情况来看，今年山东省新增限额为705亿元，去年增加281亿元，同比增长151%。

新增债券基金主要用于弥补地方财政收入放缓造成的财力不足；在发行替代债券时，政府的股票债务受到“借新还旧”的监管，以避免系统性风险。截至今年6月10日，山东省已成功发行4批2576.19亿元政府债券，比去年全年发行量增加397.19亿元，居全国首位。发行成本基本保持在略高于同期国债利率的水平。

“根据财政部的规定，新债券募集的资金全部用于公益性资本支出。”据山东省财政厅负责人介绍，去年全省安排了400多个新债券项目，优先用于重点民生项目和在建公益项目的后续融资。其中，113亿元用于保障性住房、土地储备和市政建设，占40.2%；47亿元，占16.7%，用于道路、地方铁路等交通建设；教育、科技、文化、医疗支出33.5亿元，占11.9%；34.7亿元，占12.3%，用于农林水建设。

新增债券基金确保了公益项目的顺利推进，公共服务水平进一步提高。如潍坊市安排新债券资金6.4亿元支持阳光荣和医院建设，该医院已正式开业；威海市已安排新债券9.9亿元，用于建设滨海新城东部地下公用隧道，加强了城市安全。

根据规定，置换债券资金只能用于偿还符合条件的政府债务本金，不得用于其他支出。山东省通过发行替代债券有效缓解了债务偿还压力，不仅偿还了2015年到期的政府债务本金，还偿还了部分逾期债务和即将到期的债务本金。特别是，高利息债务被优先替代，这大大降低了地方政府的融资成本。据估计，仅通过在2015年发行替代债券，该省就可以减少100多亿元的融资成本。

减轻负担，创造利润，支持企业去杠杆化

适度增加国债和地方政府债券的发行规模，可以避免债务紧缩对经济的负面影响，有利于创造良好的市场环境，支持企业去杠杆化财政部预算司副司长王科兵说。

在经济下行压力下，财政收入增长放缓，经营困难增加。这时，政府不仅可以与企业争夺利润，还可以主动造福人民。例如，减税和减费将使企业在一年内减少5000多亿元的负担，由此产生的财政资金“缺口”将由政府发行债券来弥补。

通过适当扩大债券发行规模，政府不仅可以减轻企业负担，还可以保证公共服务支出，在经济平稳增长中发挥更大作用，从而带动企业经济改善，为去杠杆化创造更多空间。随着企业活力的激发和经济内生力的增强，整个社会的杠杆水平将逐渐下降，政府的杠杆也可以逐渐释放。

许多人担心政府债务发行的扩大是否会导致政府债务风险。

王科兵说，总的来说，中国的政府债务仍然有一定数量的借款空.截至2015年底，纳入预算管理的中央政府债务和地方政府债务分别为10.66万亿元和16万亿元，占国内生产总值的39.4%。加上地方政府的或有债务，2015年全国政府债务的负债率将上升到41.5%左右。上述债务水平低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家的当前水平。

清理融资平台，严格控制债务风险

如何使地方政府的杠杆安全可控？

对地方政府债务设定上限，配额管理是抑制地方债务过度增长的重要手段。根据2016年预算，地方政府新增债务限额为1.18万亿元，根据风险和财力情况，债务发放限额分解到省级政府，地方借款不得超过限额。

“过去几年，地方政府主要通过投资和融资平台举债。通过融资平台进行债务融资的突出问题是操作不规范，融资规模迅速扩大。”据山东省财政厅负责人介绍，在过去的两年里，山东省已经彻底清理了融资平台公司的债务。在妥善处理融资平台公司政府股权债务的基础上，剥离融资平台公司的政府融资职能，关闭空空壳公司，积极进行融资平台公司的市场化转型。“目前，改造后的融资平台公司可以按照市场化的原则进行融资和偿债，消除了政府隐性担保，实现了市场主体和风险内化。”负责人说。

“截至2014年底，地方政府的股票债务为15.4万亿元，其中大部分是通过融资平台借入的。通过发行地方政府债券来替代是防范系统性风险的一项核心措施。”王科兵介绍说，去年，由于经济下行压力，地方财政收支矛盾突出，部分地区难以偿还债务。通过债转股政策清理和锁定这些存量政府债务，推迟到期债务的偿还期限，不仅有效化解了地方债务风险，也避免了债务违约对金融机构的不利影响。

“新预算法于2015年1月1日生效后，地方政府只能发行政府债券，不得以任何其他方式借款。通过融资平台公司等公司借入政府债务是非法的。”王科兵强调，金融机构在向融资平台公司放贷时，应了解这些政策的变化，并关注风险。融资平台公司转制的企业应按照市场化原则进行融资和偿债，地方政府不承担偿债或担保责任。