促进地方政府债券规范化发展

本篇文章4363字，读完约11分钟

百合香

根据党的十八届三中全会关于建立透明规范的地方政府债务融资机制的要求，在2014年10个省市自发偿还地方债务的基础上，财政部于2015年集中出台了一系列规定，地方政府债券进入了全面自发偿还的新阶段。目前，以替代国债为重点的地方政府债券的发行已经进入快车道。探索地方政府债券的规范化发展路径，对于防范地方债券风险，确保地方政府债券按照市场化、透明化、规范化运作具有重要意义。

中国地方政府债券发展简史及政策概述

(a)简史。中国地方政府债券于1981年恢复发行；于1993年停止。2009年，为了扩大内需，保持增长，缓解收支矛盾，再次破冰，经历了四个阶段。首先，从2009年到2010年，以“代政府支付”的方式，以有限簿记国债的形式发行，由中央政府接管发行和还本付息等具体事宜；二是2011年至2013年的“自发还款”试点。国务院批准六省市在限额内自行发行债券，由财政部办理本息；第三个是2014年的“自发还款”试点。国务院批准10个省市按照市场化原则在限额内试行“自发自还”，地方政府自主承担本息发放和偿还责任；第四，到2015年，将实现全面的“自发还款”。随着新预算法的实施和国务院一系列法规的颁布，地方债务将进入定额管理下的综合自发偿还阶段。

(2)政策法规概述。2014年8月通过的新预算法限制了地方政府提出索赔的“大门”；2014年9月至10月，国务院发布了《关于深化预算管理体制改革的决定》和《关于加强地方政府债务管理的意见》等一系列“新规定”，限制“引导”地方政府举债。综上所述，《预算法》和国务院的一系列法规旨在抑制地方政府债务的大规模扩张；按照“责、权、利”的原则，构建自主负债、自负盈亏、自负风险的地方政府债务融资机制；从条件、主体、规模等方面。，地方政府借贷的原则是有限的。首先，发行债券的行为是严格规定的。借款的主体是省政府。借款的方式只能是发行地方政府债券。借款需经国务院和全国人民代表大会批准。，列入同级预算调整计划并经同级人民代表大会批准；二是严格的发行管理，规定实行限额控制和余额管理。债券收支纳入全额预算，债券融资只能用于公益性资本支出和适度偿还存量债务；三是严格风险管理，规定“谁借谁还”，中央不扶底，要求建立违规处罚和考核问责机制，加强支出约束，要求建立风险预警和应急处置机制，严格控制债务风险；第四，严格市场化运作要求建立信用评级体系和信息披露制度，逐步完善地方政府债券市场，确保地方政府债券在阳光下运行。

当前我国地方政府债券管理存在的主要问题

(一)缺乏系统的法律法规，规范发展基础薄弱。《预算法》、《中国人民银行法》、《国务院条例》和《财政部系列条例》对地方政府债券的融资机制只做了基本的原则性规定，对其发行管理只提出了一般性要求，呈现出零散性和缺乏系统性。在实践中，省政府代市县政府发债的具体流程等问题还没有明确界定，地方政府债券规范发展基础薄弱。

(二)功能定位不够全面，市场运作基础薄弱。《预算法》和国务院有关规定虽然倡导地方政府债券的市场化发行和管理，但其功能定位仅强调融资属性，考虑了宏观调控和价格发现的属性功能，对投资者权益保护较少，不符合市场化运作和管理的要求，缺乏市场化运作机制、市场流动性管理和市场客户培育的制度安排，不利于地方债务的长期、良性、稳定发展。

(三)制衡机制不清，监督管理基础薄弱。地方政府债务管理不仅是财政政策的体现，而且对货币政策的实施效果有着重要影响。地方债发行的时机、规模和构成无疑会影响到某一地区和某一时期货币市场的流动性。因此，在地方债务管理过程中，财政部和中国人民银行应建立密切的沟通和协调机制。但目前，一方面，从预算法和中国人民银行法来看，政府债券发行管理涉及两个部门:财政部和中国人民银行，但两部法律对两个主体的权力缺乏明确的界定；另一方面，相关法律法规没有明确地方政府债券的监管要求，只要求国务院、全国人大和地方人大审批发行。但对债券发行规模、市场定价、信用评级、信息披露、预算管理、发行、赎回、使用和偿还等具体监管要求仍不明确，发行监管不够重视。

(四)缺乏市场约束机制，风险控制基础薄弱。首先，科学规范的信用评级机制没有及时跟进，信用评级的科学性和公平性受到质疑。例如，2014年，10个省市的地方政府债券自发回归试点，发达地区和欠发达地区的信用评级最高；其次，信用评级方案的选择倾向于盈利，倾向于选择评级时间较短、报价较低的评级方案；最后，招标人缺乏判断评级体系的完整性和科学性、评级机构的评级水平和质量的标准，简单地以高评级、快评级和低价格作为选择的依据，信用评级流于形式，难以揭示发行人的风险。

(e)缺乏量化的规模控制，科学管理基础薄弱。合理的政府债务规模和风险管理策略是地方政府债务风险管理的关键。在中国，虽然地方政府债券也实行规模控制和余额管理，但确定发行规模的规定主要由国务院审查，并由全国人民代表大会批准。例如，2015年，现有债务置换额度偏向经济发达地区，借款规模的确定缺乏严格按照负债率、还本付息率等指标控制的量化标准。

借鉴国际经验

通过考察美国、德国、日本和澳大利亚地方政府债券的发行情况，可以总结出以下经验:一是受到法律法规的严格限制。以法律形式确定地方政府债权，对发行人的资格、规模、方式、资金使用范围和债务偿还机制建立严格规范；第二，免除利息所得税。它不仅可以减轻税收和政府公共服务的负担，还可以降低融资成本，拓宽投资群体，扩大融资规模，这是地方债券市场成功的关键；第三，严格遵守“黄金法则”。即除短期债务外，政府借款仅用于基本和公共福利项目支出，不得用于弥补经常性预算缺口；第四，严格市场化运作和监管。建立基于信用评级、信息披露和市场定价的市场化发展模式；制定了三大体系框架:法律法规、政府内部控制和市场运作；构建由政府管理部门和行业自律组织组成的多层次监管体系；第五，严格控制风险的三种手段。一是对债务余额或增量实施规模控制；其次，建立偿债准备金制度，减少对金融运行的影响；最后，建立风险评估和预警机制，通过量化指标对预警风险进行评估，如美国的俄亥俄州模式和哥伦比亚的“红绿灯”模式。

对我国地方政府债券规范发行的建议

(一)加强法制建设，提供完备的法律保障。借鉴国际经验，我国应尽快制定符合现代金融体系的《公共债务法》。目标是建立以适度、规范、公开、高效为基本原则的规范、透明的政府债务融资机制。内容应包括国债的发行、流通、转让、使用、偿还和管理、市场化运作和风险防范与监管等。条款应具体、详细、可操作。通过立法，严格规范地方政府债券发行的资格、规模、风险和程序，实现赤字规模、债券额度及其占gdp比重、债务收入比、债务资金使用、偿还机制、审批管理等指标的制度化管理。，构建全面、科学、严谨、清晰的政府债券管理法律体系，为规范地方政府债券发行管理提供完整的法律保障。

(二)把握功能定位，提供市场运行保障。充分把握政府债券融资、监管和基本金融定价的功能属性，借助规范的国债发行平台，实现地方政府债券的市场化和便捷发行。培育投资市场，通过宣传、培训、免税等方式吸引机构和个人投资者。，并刺激投资地方政府债券的热情；建立多元化交易市场，完善做市商制度，培育活跃的二级市场，推进场外交易，将资产证券化的基础资产扩大到地方政府债券，提高地方政府债券的流动性。贴近市场需求，丰富品种周期，建立完整的收益率曲线，形成稳定的价格基准，为金融市场定价提供参考；统筹协调财政政策和货币政策，合理安排政府债券的发行和交易，有效发挥宏观调控功能；准确把握政府债券管理与国库现金管理的关系，通过不同期限地方政府债券的正向回购和反向回购，充分发挥地方政府债券在国库现金余额管理中的作用。

(三)构建制衡机制，提供有效的监督和保障。为明确财政和央行的主要职责，根据政府债券管理的职能界定，财政部门应围绕融资职能，科学确定债券发行规模，准确编制债务收支预算，按照规定正确使用债券资金，有序组织信用评级，及时披露信息，防范债券资金风险。央行的职权应围绕金融职能，组织债券发行，做好发行和赎回资金的清算工作，加强对发行规模、信用评级、信息披露、资本核算和使用、偿还等问题的监管。通过明确职责分工，及时向NPC反映地方政府债券发行管理情况，为NPC监管提供有价值的决策参考。此外，要加强债券发行审批和债务资金监管，加强对地方领导人离任的审计，依法查处他们的非法和盲目借款行为。

(4)规范信用评级，确保公平正义。面对竞争激烈的评级市场，信用评级的公平性是有效发挥其揭示政府债券风险功能的关键。一是建立信用评级体系和规则，制定科学的地方政府信用评级标准体系，建立政府信用信息数据库，全面收集、记录和反映政府信用，为规范政府债券信用评级提供依据；二是建立政府债券信用评级的制衡机制。财政部和中国人民银行共同对评级机构进行招标管理，制定政府债券评级机构招标管理办法，坚持评级方案的科学性和有效性，以评级质量和级别为标准，摒弃基于时间短、速度快、费用低的简单选择方法。科学公正地选择评级机构，确保政府债券信用评级的真实性、客观性和准确性；第三，尽快颁布包括地方政府资产负债表在内的政府综合财务报告编制条例，促进地方政府资产负债表的编制，最终提高政府债券信用评级的准确性。

(e)停止过度借贷，确保良性有序。一是财政部门要借鉴国外地方政府债券的管理经验，以负债率、新债率、还本付息率、逾期负债率、利息支出率等一系列数值作为判断其偿付能力的参考指标，根据偿付能力确定发债规模，确保债务额度适度合理；二是财政部门要及时向中国人民银行通报债务发行规模和计划。中国人民银行应充分考虑货币政策的实施目标，对地方政府债券发行的必要性、规模、偿付能力和违约风险等做出全面、详细的评估报告，并及时向同级人民代表大会报告，有效监督地方政府债券的适当性；三是各级政府要逐步推行地方政府债券发行听证制度，让潜在投资者能够及时获取债券发行信息，参与债券发行决策，杜绝地方政府过度借贷行为，确保地方政府债券健康有序发展。

(6)建立风险控制体系，确保安全和秩序。借鉴国际经验，建立市场化约束机制。一是建立以负债率、新负债率和逾期负债率为核心的风险预警机制；二是建立严格的还款管理机制，设立偿债准备金，完善还款保障机制；三是建立统一规范的地方政府债券信息数据库，制定信息披露标准和规则，提高信息披露的格式化和专业化水平；四是建立地方政府债券信用保险机制和地方政府担保基金，探索建立市场化信用增级机制；第五，建立多元化的违约救助安排，采取多层次的应对措施，建立完整的地方政府债券违约计划，确保地方政府债券发行管理的安全。

(作者是中国人民银行Xi分行行长)